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食品安全技术服务改革的若干定位 |
2004年12月14日 国家食品药品监督管理局食品安全监察司 徐景和
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食品安全技术服务是指由食品安全专业技术机构和人员依靠自己的专业知识或者技能对受托的特定专业事项进行检验、检测、监测、评估、评价、鉴定等并出具相应结论或者意见的专业技术活动。食品安全技术服务的生存与发展源于科学技术发展的无限性和个体认知能力的有限性的矛盾运动以及社会专业分工与社会专业协作的有机统一。改革开放以来，随着食品产业的快速发展，我国的食品安全技术服务工作取得了长足的进展，为食品安全保障水平的提高做出了重要的贡献。
然而，目前我国的食品安全技术服务无论在统一性、中立性、独立性、公正性、效率性、公益性、便民性等方面都存在着一定的缺陷。面对上述诸多挑战，于何处定位，从何处改革，向何处发展，是摆在我国食品安全技术服务机构面前的重大课题。各食品安全技术服务机构只有理性思索，科学定位，登高望远，胸怀全局，与时俱进，开拓创新，才能够承担起全面有效保障食品安全的历史责任，才能在市场经济社会里赢得更大的发展空间。从深刻把握食品安全技术服务的发展规律，全面提高食品安全技术服务的资源效益，努力保障食品安全技术服务的公正效率，切实维护广大人民群众的根本利益出发，食品安全技术服务工作必须尽快实现以下四个方面的转变：
一、在属性认知上，实现从行政权力到技术服务的转变
研究与探讨、改革与完善我国的食品安全技术服务体系，基础而首要的工作就是正确把握食品安全技术服务机构的属性。长期以来，在食品安全监管领域，部分人士将食品安全技术服务活动作为行政权力活动，将食品安全技术服务机构作为行政权力的派生机构，并以此来阐释和设计食品安全技术服务的各项制度。
行政权力论者往往从食品安全技术服务委托主体的角度来判定食品安全技术服务的属性，并将食品安全技术服务活动的委托主体局限于国家权力机关，特别是行政机关。而技术服务论者则从食品安全技术服务内容的视角来确定食品安全技术服务的属性，将食品安全技术服务的对象扩展到机关、企业等社会各界。
行政权力论者认为，食品安全技术服务活动是弥补行政管理人员相关专业知识或者技能的不足，是行政管理人员发现真相、实现正义的手段。而技术服务论者则认为，食品安全技术服务活动可以弥补任何人专业知识或者技能的缺乏，既可以服务于权力持有者，也可以服务于权利拥有者，可以作为机关、企业、公民维护权益、对抗请求的工具。
从表面上看，行政权力论将食品安全技术服务提升到了国家权力的层面，突显了技术服务的地位。然而，行政权力论的实质则是否定了食品安全技术服务的科技属性和独立地位。在技术服务结论的效力问题上，行政权力论者往往主张效力等级论，问权力大小，论级别高低，把食品安全技术服务活动行政等级化，把复杂的科技活动扭曲成简单的权力活动。依照这种逻辑，既然食品安全监管机关存在着一定的级别，那么其所属的食品安全技术服务机构所出具的结论也自然存在着效力等级，上下级技术服务机构之间出具的结论发生矛盾时，上级否认下级似乎天经地义。这种效力等级论人为地造成了多层次的技术服务，增加了企业的运行成本，降低了行政管理效率，妨碍了社会公正的实现。
事实上，在知识经济时代，任何人都无法通晓各种专业技术知识，都必须充分借助其他专业技术人员的协助和支持。食品安全技术服务作为科学实证活动，其实验的依据、观察的方法、检验的手段、解释的根据、判定的标准无一不是根据普遍公认的科学原理确定的，其适用的是技术运行规则而非权力运行规则，所解答的属于技术难题，结论所载明的只能是对技术问题的判断，而不能包含任何有关法律性质评判的内容。所以，食品安全技术服务完全可以服务于社会各界，绝不能以委托主体的属性替代技术服务机构的属性。
二、在资源配置上，实现从封闭所有到开放利用的转变
近年来，在食品安全技术服务工作改革上，有关食品安全监管机关进行了一定的探索，但由于受到自然经济或者计划经济观念的束缚，这种探索还没有实现从传统的封闭所有观念到现代的开放利用观念的转变。
封闭所有论者认为，在目前社会法制建设尚不完善，社会信用制度刚刚起步的情况下，为使食品安全技术服务活动免受腐败的侵袭，保障食品安全技术服务的客观与公正，有关食品安全监管机关应当建立食品安全技术服务机构，从事具体的食品安全技术服务工作。
开放利用论者认为，按照社会专业分工与专业协作的原则，食品安全监管机关完全可以通过充分利用社会资源来满足监管工作的需要，而不必走违背现代社会发展规律的自我建设、封闭发展道路。
目前，我国的食品安全技术服务机构多为部门所有，在设置规模、技术装备、人员力量、服务范围、服务程序等方面各行其是，各展其能。这种重复设置与多头管理造成了资源的极大浪费，与市场经济社会的发展方向相悖。
食品安全技术服务活动的最终成果是技术服务结论或者意见。这种结论或者意见属于证据材料。食品安全监管机关是这些技术服务结论或者意见的使用者而非创造者。通过自办机构自我经营自我服务还是通过社会招标有偿购买他人成果来满足监管需要，反映出农业时代与工业时代事业建设的不同理念。从计划经济社会到市场经济社会，静态的财产封闭所有观已经逐步让位于动态的财产开放利用观。今天，无论是政府机关，还是食品企业，都应善于利用社会资源，以不断提高资源的使用效益。对于目前各食品安全监管机关出资设置的食品安全技术服务机构，政府宏观调控部门应当通过投资导向等手段引导其逐步实现社会化。在没有完全实现社会化之前，食品安全技术服务机构应当逐步向社会有偿开放其服务资源。
三、在机构发展上，实现从数量培育到素质提升的转变
尽管在某些特殊领域我国的食品安全技术服务工作还存在着空白和缺陷，但从总体上看，目前我国的食品安全技术服务机构已经能够初步满足社会不断增长的需要。以食品（农产品）检测机构为例，根据有关部门的统计，目前全国卫生部门有3609家，质检部门有2715家，粮食部门有1376家，农业部门有748家，其他食品安全监管部门也有数量不等的食品安全检测机构。也就是说，经过多年的发展，我国食品安全技术服务机构的数量培育任务已经基本完成。今后，应当按照统筹规划、合理布局、优化配置、资源共享、突出重点、完善结构的要求，在全面整合资源的基础上，以素质提升和能力建设为核心，逐步建立起一批规模适度、分工合理、专业突出的食品安全技术服务机构。为此，有必要在食品安全技术服务机构中建立起全面科学的规范和评价体系，通过能力考核，将素质较低的服务机构逐步淘汰出局。同时要发挥市场机制，积极促进机构的联合与重组，优化资源配置。
四、在制度建设上，实现从局部安排到全局设计的转变食品安全技术服务工作属于社会系统工程。食品安全技术服务制度包括管理体制、机构制度、人员制度、程序制度、标准制度、文书制度等。近年来，各食品安全监管机关在各自的职责范围内对食品安全技术服务制度进行了力所能及的局部设计，初步建立起了我国食品安全技术服务的制度框架和运行机制，促进了食品安全保障事业的发展。
进入新世纪，随着市场经济的发展，我国的食品安全技术服务工作面临着两个方面的改革重任：一是统一化。这是改革的第一步，即在不改变技术服务机构的隶属关系、组织形式、利益分配等前提下，实现技术服务的机构资质、人员资格、服务标准、工作程序、服务文书等基本要素的统一。这里应特别强调的是，这种统一绝不是简单的隶属关系统一，而是科学的管理要素统一。此项工作应由食品安全的综合部门来组织完成；二是社会化。这是改革的第二步，即在基本要素统一的基础上，逐步实现技术服务机构的社会化，使其成为独立享有权利并承担义务的事业法人，待条件成熟时逐步实现食品安全技术服务机构的政府监督、行业管理、机构自律的格局。
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