云南旅游"慢进也是退"　产品转型刻不容缓

独特的资源优势曾有效“托举”云南旅游业发展，但在新的形势下，产品转型升级刻不容缓。记者 杨 峥摄

    ２００７年１２月２１日，贵州省安顺市。西部地区１２个省（区）、市的有关负责人在国务院西部开发办、国家旅游局的指导下共商旅游产业发展大计。这次名为“大力发展旅游产业，深入推进西部大开发”的工作座谈会上，云南人看到了一组数据：２００７年云南与四川、贵州主要旅游经济指标对比表

    西南三省旅游市场竞争激烈，云南仅在入境旅游市场保持领先，四川已抢占“排头兵”位置，贵州发展速度惊人，特别在２００４年至２００６年间连续３年旅游总收入和接待人数年增长率达５０％以上，这在全国都是绝无仅有的。仅仅与周边两个省份相比较就能看出，云南旅游仍面临“不进则退、慢进也退”的困境。

    其实，早在２００５年，云南人就已经意识到：“不进则退、慢进也退”。当年８月，根据省委书记白恩培的指示，时任省委副书记、常务副省长的秦光荣和副省长刘平带领全省１６个州市的党政主要领导、省级有关部门负责人、州市旅游局以及部分旅游开发企业负责人组成考察团，赴四川九寨沟考察学习。四川旅游后来居上的发展态势让云南人大吃一惊，痛定思痛，云南人从“标兵”变“追兵”，开始全面实施以大项目带动大开发为重点的旅游“二次创业”。然而，近３年时间过去了，云南旅游在追赶中不仅没有缩短差距，反而越追越远：２００４年，云南与四川的旅游收入差距为２０８亿元；２００７年，差距达６５７．８亿元，四川的收入为云南的两倍多。

    ４月中旬，记者赴四川、重庆采访，了解他们发展旅游的成功经验。回到昆明，记者又专访了省旅游局党组书记刘建华。他提出：变“追赶式发展”为“领跑式发展”，云南旅游才能实现新跨越。他就如何解决问题谈了清晰的思路和具体的措施。

    “坐而论道，坐等花开”

    【存在问题】“大项目带动大开发，大开发推动大发展”这句话许多领导和干部群众都会说，可是，思想认识和重视程度不够，做的并没有说的好。２００６年实施旅游“二次创业”以来，全省确定了７２个重大（重点）项目及１７８个子项目。项目开发建设总投资在３亿元以上的为重大项目，总投资在５０００万元以上、３亿元以下的为重点项目。据初步统计，到２００７年１２月底，已完成的重大（重点）项目和子项目有２９个，占项目总数的１６．３％；正在实施的有７８个，占４３．８％；正在开展前期准备工作的有６２个，占总数的３４．８％；进展缓慢甚至无进展的有９个，占５．１％。部分州市至今没有建立旅游重大项目的整体推进机制，目标责任制没有充分建立，推进手段和保障措施比较单一，全省重大（重点）项目推进程度层次不齐。

    【外省经验】２００８年４月２３日，四川省召开旅游工作电视电话会，四川省省长蒋巨峰在会上总结时说，四川旅游之所以取得突破，首先就是坚持推进政府主导型发展和旅游精品发展两大战略，基本确立了旅游发展模式。蒋巨峰介绍，四川省以５大世界遗产为支撑，过去３年共投入２５０亿元，建设１６２个项目，以板块方式集中力量打造精品旅游区，大大提升了旅游品质。

    同一天下午，四川省旅游线路统筹工作会议在成都召开，四川省副省长黄彦蓉部署了实施线路统筹发展的新任务。四川省旅游局局长张谷说，在成乐线、九环线、三国文化旅游线路和重走长征路红色旅游线路等４条旅游线路的建设中，要着重抓好３大主体、３大环节和３个层面的工作。通过发挥政府、企业和居民３个主体的积极作用，集中打造旅游景区、旅游城镇和旅游通道３个环节的规划建设，从而在旅游形象、旅游功能和旅游机制３个层面实现有效突破。“我们基本完成了抓精品景区到精品板块的建设任务，当前，根据旅游产业发展规律和游客需求，开始进入建设精品线路的新阶段。”

    【解决办法】“坐而论道、坐等花开”的根本原因是思想认识不到位。现在，全省旅游系统在解放思想大讨论中对旅游产业的地位和作用进行再认识。省旅游局将分４个阶段开展此项活动，确保大讨论不走过场。干部群众要树立抓旅游就是抓经济发展，就是抓城乡统筹，就是抓和谐社会建设，就是抓文化产业培育，就是抓改善民生，就是抓环境保护的全局意识。不怕做不到，就怕想不到。统一思想，提高认识，全省各州市、各部门就能形成合力，真抓实干建设大项目，推进旅游“二次创业”。

　　“舍不得撒窝子，哪能钓大鱼”

    【存在问题】专家估算，“二次创业”中的大项目建设大约需要１５００亿元以上的投资，这相当于云南旅游前３０年固定资产投入的２倍以上。上哪儿找那么多钱呢？需要用“四两拨千斤”的技巧引进战略合作伙伴，牵手实现共赢。“四两”一般来说就是政府的引导性投入，“舍不得撒窝子，哪能钓大鱼”。２００６年开始，省政府将旅游发展专项资金从原来的每年２０００万元增加到５０００万元，重点用于支持旅游规划、项目前期工作、宣传促销和人才培训等。但是，从目前的情况来看，项目前期工作的经费依然捉襟见肘，引导性投入不足。另外，云南省在项目建设用地指标、变更土地使用性质、项目规划范围内的动拆迁和土地价格以及林业用地等问题没有相应的政策配套，致使有的旅游投资项目难以落地。

    【外省经验】据悉，四川省２００６年全省累计投入的旅游宣传经费近３亿元；成都市２００８年有宣传促销费８０００万元。重庆的主要做法是全面拓展“政府主导＋市场运行”的投融资渠道，政府主导着重在政府引导性投入，市场运作着重在招商主体投入上狠下功夫。去年，该市已经有３个１００亿元级的旅游项目，３０个１０亿元级的旅游项目。另外，重庆主要在土地使用、规划调整方面对每年列入十大重大项目的给予政策扶持。

    “去年，昆明柏联集团来重庆投资１．５亿元建设北温泉公园改造项目，到今年底，一个集‘净身、养心、养生’为一体的全新景区将完工。”重庆市旅游局旅游经济发展处处长熊斌介绍，目前正在与长江水利委员会协商，将北温泉项目紧邻的嘉陵江水文站进行搬迁，项目所在地的北碚区政府将出资２００多万元完成搬迁工作。“虽然水文站占地仅有几亩，但是搬走后对柏联的项目会在环境上有所改善。”熊斌说，政府还出资上百万元为该项目修起了与省道的隔音墙。

    【解决办法】２００８年２月２８日的全省旅游工作会议上，保山腾冲、玉溪抚仙湖和昆明世博新区已被列为云南省旅游改革发展综合试验区试点。在省委、省政府的关心支持下，３个试点将在项目推进落实过程中，从旅游开发相关的土地、城建、环保、林业和金融等方面的政策入手，探索工作新思路。特别要在旅游投融资机制上实现突破，同时，各级政府部门将切实加大引导性投入的力度。

　　“规划规划，墙上挂挂”

    【存在问题】有的项目在前期准备方面因为一些地方在思想认识上重视不够、规划意识不强，仅仅做出几页纸的一个简单介绍就去招商引资，很难找到“如意郎君”。另外，有的项目规划只是应付评审部门，并没有市场运作的可行性和投资价值。这样的规划只能在墙上挂挂，并没有实际用途。

    【外省经验】四川省旅游局有关负责人介绍，四川向浙江省学习时发现，浙江坚持把旅游规划作为基本着力点，２００４年以来全省各地累计投入３亿多元，共编制各类旅游规划５００多个。这对四川启发很大。如今，四川省在旅游规划方面提出的理念是：策划先于规划、高于规划，规划要以投资商满意为评价标准。

    四川省旅游局规划财务处的专家兰景雄介绍，总投资约４０个亿的彭祖山养生主题旅游区的策划从２００７年下半年开始，由深圳一家策划公司从策划到包装到招商引资一条龙式地参与工作，在项目推介会上，策划公司自己就带了几十家投资商前来参会。经过洽谈选商，该项目与北京的居易公司达成合作协议。如今，居易公司已派出３名工作人员长驻景区参加前期工作，加快项目进程。随后，政府将出资约１０００万元为景区做规划。兰景雄说：“我们的策划和规划都是要投资商满意以后才向设计单位支付尾款。”

    【解决办法】２００８年初，省委书记白恩培在听取了省旅游局的工作汇报后要求：“旅游局一是要抓规划，通过制定旅游业发展战略、发展规划、发展措施，当好省委、省政府的参谋，积极推进旅游重大项目建设。”２００８年２月，省旅游局提出全省旅游重大（重点）项目推进的工作措施，其中要求各地旅游管理部门要按照全省旅游发展的部署和当地旅游产业发展的需要，每年筛选确立一批招商项目。重点要把资源禀赋好、投资回报率高、对当地产业带动性大的项目拿出来招商，特别是要结合资源特征和业态，在做好项目前期基础性工作的前提下，按照投资商的要求和意图包装项目，选好商，选大商。围绕旅游产业转型升级的要求，通过规划方案的修改、充实和完善，实现云南旅游由传统观光旅游向观光休闲度假康体旅游转变

　　“小马拉大车，心有余而力不足”

    【存在问题】旅游有吃、住、行、游、购、娱６个要素，现在随着发展的需要，有的地方还将“信息”也纳入旅游要素，这就意味着旅游行政管理部门的工作涉及面广。有人估算过，旅游工作需要与１０９个部门和单位联系。所以说，旅游部门是小部门，做的却是大产业。职责有限，而责任无限。从目前云南省的情况来看，在推进重大（重点）项目建设中急需改革旅游行政主管部门的工作机制。另外，有的县区旅游部门至今仍是事业单位的编制，连正常的工作经费都难以保障，工作难度更大。

    【外省经验】四川省对一些不适应发展需要的产业领导小组进行了精简，但是，保留了旅游产业领导小组，省长任组长，有１０多个部门作为成员单位，每年定期不定期地都有专题工作会，这为四川省旅游局开展工作奠定了基础。今年重点推进的线路统筹，除了旅游景区的建设主要就是由旅游局负责之外，旅游城镇就由旅游局与建设厅合作，旅游通道由旅游局与交通厅合作。这些合作机制的建立对推进工作大有帮助。

    【解决办法】２００８年２月，省旅游局在部署今年工作时提出建立项目推进机制。一是实行项目推进分级负责制。根据重大（重点）项目的管理权限，建立和推行省、州、县３级分级负责制，明确责任，落实到人。二是推行项目目标责任制考核。把推进重大（重点）项目工作纳入各地政府和旅游行政管理部门目标责任制考核的重要内容，签署有关目标责任书。省政府对完成考核指标的州市政府给予一定奖励，完成情况不理想的将对其进行问责。三是进一步完善重大（重点）项目申报、确立制度。四是建立项目动态调整制度。五是建立项目跟踪检查制度。采取由省旅游局领导牵头分片或分项目，逐步建立对全省重大（重点）项目推进实行跟踪、联系、协调和问责。

    ■新闻背景

    “一区四批”

    为扎实推进云南旅游“二次创业”，省政府决定在全省开展“一区四批”建设，创新产业发展方式，实现旅游业转型升级。目前，“一区四批”有的进行规划编制，有的已开始实施。

    【一区】：即在全国首创的“旅游改革发展综合试验区”。选择了腾冲县、抚仙湖、世博新区３个不同类型的地区开展试点工作。试验区将以改革创新为动力，以建设国际观光休闲度假旅游目的地为目标，依托试验区旅游资源及产业优势，在旅游管理、开发建设、旅游经营、旅游投融资、旅游服务及游客自由出入境等方面实行特殊的优惠政策，注重特色、创新机制、统筹发展，拓展产业链、做强产业，扩大旅游产业带动效应，形成旅游产业发展机制创新、产品转型升级、产业提质增效的国际化综合性旅游经济区。为云南其他地区旅游业的发展发挥示范作用，同时探索建立推进试验区试点工作的新机制：分级负责制、目标责任制、部门协同推进机制和督促检查制度。

    【四批】：即一批国家公园、一批休闲度假基地、一批旅游小镇、一批旅游特色村。

    一批国家公园：采取“管经分离、多方参与、分类管理、区域统筹”的模式，推进开放式、参与式、适应式的经营管理，广辟经费渠道，合理分配利益。首批试点建设８大国家公园，即普达措国家公园、梅里雪山国家公园、香格里拉大峡谷国家公园、老君山国家公园、怒江大峡谷国家公园、版纳热带雨林国家公园、普洱菜阳河国家公园和屏边大围山国家公园。“十二五”期间，在总结首批国家公园建设试点经验的基础上，再规划建设苍山国家公园、腾冲火山国家公园、保山高黎贡山国家公园、昆明轿子山国家公园、元阳梯田国家公园、曲靖珠江源国家公园等一批国家公园，初步构建起全省的国家公园体系，使其成为云南最具魅力的生态旅游区和科考科普探险基地，实现生态保护、产业发展和社会进步的互利多赢。

    一批休闲度假基地：主要有滇池国家旅游度假区、抚仙湖、阳宗海、腾冲、泸沽湖、普者黑、丽江玉龙雪山、大理、西双版纳等旅游区的项目建设。

    一批旅游小镇：去年底省政府首批命名丽江市古城区大研镇、大理白族自治州大理市大理镇、丽江市古城区束河镇、保山市腾冲县和顺镇、红河哈尼族彝族自治州建水县临安镇、西双版纳傣族自治州景洪市勐罕镇（橄榄坝）、大理州剑川县沙溪镇、迪庆藏族自治州香格里拉县建塘镇、大理州鹤庆县草海镇（新华村）、昆明市官渡区官渡镇１０个“云南旅游名镇”后，按照“保持总量，鼓励竞争，动态管理”的原则，在对全省６０个旅游小镇和部分备选旅游小镇进行督查筛选后重新调整了６０个旅游小镇的名单，并继续在资金、土地和户籍等方面给予扶持，在３至５年时间内建设好６０个资源特色突出、知名度较高、接待服务设施较完善、通达条件较好、服务水平较高，保护与开发并重的旅游小镇。

    一批旅游特色村：通过发展乡村旅游，力争到２０１０年实现两大目标。一是发展观光农业和生态旅游，基本形成种类丰富、档次适中的乡村旅游产品体系；初步形成领域宽广、规模较大、特色突出、发展规范的乡村旅游格局；形成连通城乡的旅游大市场，成为国内旅游市场的重要支撑体，满足国内旅游市场需求。二是在全省建成１０个乡村旅游特色县、１００个乡村旅游特色乡（镇）、２００个乡村旅游特色村；实现每年新增乡村旅游就业３万人、间接就业１０万人；每年旅游从业农民人均纯收入增长５％。（记者　储东华　张议橙）

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